市县及以下层级领土空间计划的体例体系与内容探索-ag真人娱乐平台
作者:ag真人 发布时间:2022-08-21 13:40
本文摘要:市县领土空间计划的内容除强调完整性和科学性外,应与未来计划的审批、调整、治理与实施等各方面的法式高度衔接。领土空间计划融合了原有的各种空间计划,城乡计划和土地使用计划是其中最主要的两大计划体系,文章对两者的焦点任务、层级逻辑和治理法式三方面的运行逻辑举行深入剖析,探索两大计划体系的融合模式,提出市县及以下层级领土空间计划的体例体系和内容深度的建议。

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市县领土空间计划的内容除强调完整性和科学性外,应与未来计划的审批、调整、治理与实施等各方面的法式高度衔接。领土空间计划融合了原有的各种空间计划,城乡计划和土地使用计划是其中最主要的两大计划体系,文章对两者的焦点任务、层级逻辑和治理法式三方面的运行逻辑举行深入剖析,探索两大计划体系的融合模式,提出市县及以下层级领土空间计划的体例体系和内容深度的建议。作者认为在体例体系方面,应构建“市县领土空间计划—片区领土空间计划—详细领土空间计划”3个层级;在内容深度方面,市县领土空间计划应强调“管控底线、强化指引”,片区领土空间计划应强调“落实结构、细化要求”,详细领土空间计划应强调“精准落位、面向治理”。

引 言陪同着从国务院到地方的机构革新落实,空间计划的职责统一纳入了自然资源部,“多规合一”也由试点探索阶段迈入了实质性的领土空间计划体例阶段。现在,国家和省级层面领土空间计划的体例内容已较为明确,以区域统筹、体系格式、战略目的及重点项目等大尺度空间的摆设为主;市县层面的领土空间计划则直面详细的建设治理,原各种空间计划打架、管控重叠与审批交织等矛盾突出,体例难度较大,需要重点研究;同时,市县层面的各种空间计划大多于2020年到期,急需新一轮领土空间计划指引各地未来的生长。因此,当下如何体例市县领土空间计划成为计划治理部门和学界、业界的研究重点。2019年5月23日公布的《中共中央 国务院关于建设领土空间计划体系并监视实施的若干意见》(以下简称《若干意见》) 明确了各级领土空间总体计划和详细计划的计划职位、审批流程及体例要求等方面内容,确立了领土空间计划的体系框架,具有极强的指导性。

在《若干意见》的指导下,由自然资源部领衔,省市地方计划治理部门、多家设计单元、多位专家学者对市县领土空间计划的体例规程、用地分区分类尺度及“双评价”技术指南等多个技术规范举行了深入研究;广州、武汉、青岛等地先行试点,对计划的体例内容、文本框架和实施评估等方面举行了有益探索。然而,现在这些研究和实践多数停留于市县领土空间计划自己,主要强调计划内容的完整性和技术手段的科学性,对整个领土空间计划的组成体系、体例体系,以及未来的调整法式、治理实施等方面的系统性思量较为欠缺。由于领土空间计划的管治体系尚不清朗,市县领土空间计划与未来的计划治理尚未建设明确联系,计划在体例的内容和深度上还存在一定争议。笔者认为,领土空间计划的内容在强调完整性和科学性的同时,应充实与未来计划的审批、调整、治理与实施等各方面法式高度衔接,通过充实明白原有各种空间计划体系的运行逻辑,从审批和治理的角度出发,明确各层级计划的法定职位和管控职位、审批流程和治理内容,真正确定包罗市县领土空间计划在内的各层级计划的详细体例内容,即“审批什么、体例什么”“治理什么、体例什么”,这也是对《若干意见》提出的“谁体例、谁实施”“管什么、批什么”的响应。

本文主要讨论市县及以下层级的领土空间计划,下文所称的计划体系若不做特别说明,将不包罗全国和省级层面的内容。一、城乡计划与土地使用计划的体系解构领土空间计划融合了主体功效区划、生态功效区划、土地使用计划和城乡计划等多个计划,但在实施开发建设时,主要依托原城乡计划和土地使用计划两大计划体系,因此,实现两大计划体系的完美融合是构开国土空间计划体系的关键。已有多位学者从矛盾协调、管制协同和尺度统一等方面提出了两大计划体系融合的思路,但两大计划体系在审批治理的运行逻辑上具有本质差异,领土空间计划体系的构建不是两者的简朴融合,需要通过对两者焦点任务、层级逻辑与治理法式等多方面的运行逻辑举行深入明白,通过对原有体系的充实解构,实现在新体系内部两者的局限互补、优势延续。

(一)两大计划体系的焦点任务分异 1.城乡计划体系的焦点任务:聚焦于“城乡建设空间”的精准管控城乡计划体系聚焦于“城乡建设空间”的精准管控。这里包罗两个条理的寄义,其一,城乡计划多聚焦于“城乡建设空间”。

“城乡建设空间”在执法层面即为“计划区”,是城乡计划体例和治理的法定性空间。虽然计划治理部门在计划区规模外也体例了大量非法定体系内的相关计划,可是这些计划多以研究性、指引性和原则性的管控为主,缺乏计划职权行使的法理基础,其实施治理也多依托其他相关部门实现。与此同时,“计划区”这一具有重要执法属性的空间规模简直定,却又是通过计划体例实现的,相当于整个城乡计划体系既当了“评判员”又当了“运发动”,缺乏上位执法政策对建设空间的规模约束。一方面,城乡计划体系在法理上局限于建设空间,对外部非建设空间的掌控有限;另一方面,由于缺乏制度上对规模的约束机制,同时基于人口规模、生态承载等用地规模预测方法的弹性过大,为了满足更高的生长需求、预留更广的战略空间、实现更大的治理规模,城乡计划常因划定过大的建设用地而受到诟病。

其二,城乡计划体系聚焦于精准管控。其中的各层级计划通过指引性或强制性的控制要求对建设空间举行治理,最终通过详细的空间手段实现生长目的。因此,城乡计划体系对于空间的控制精准度要求极高,从总体计划的强制性内容控制到控制性详细计划更为精准的坐标控制和指标控制,无不体现这一点。

在详细的治理中,计划治理部门依据控制性详细计划和相关计划研究,对每一块建设用地的用地性质、精准界限、开发强度、收支口位置以致更详细的开发形态等举行管控。2.土地使用计划体系的焦点任务:聚焦于全域空间的底线管控与分类管控差别于城乡计划,土地使用计划并不致力于详细空间的开发建设治理,而是通过聚焦全域空间的底线管控和分类管控,实现耕地掩护、用地集约和土地用途管制。土地使用计划通过划定基本农田红线、生态红线等刚性控制线,以及落实上位计划关于划定建设用地总量和耕地保有量等规模的任务,实现空间的底线管控;通过划定“四区三界”,制定差别空间的管制要求和开发建设要求,实现空间的分类管控。

因此,整个土地使用计划体系是在较大的空间尺度下,围绕如何实现建设用地总量不突破、耕地总量不淘汰、基本农田不被侵占和生态空间不被破坏等内容举行运作。这一运作方式在各种空间指标控制的要求上,与城乡计划体系的建设空间规模存在一定矛盾;在刚性控制线的治理上,又由于对未来城乡生长偏向的研判不足或大尺度下划定各种用地的精度问题(图1),常使实际开发和客观现状发生一定冲突。图1 土地使用计划划定控制线的冲突示意图(二)两大计划体系的层级分异由于两大计划体系的焦点任务在管控目的、空间规模和精度需求上存在基础性的差异,其层级逻辑也出现较大的差别。1.城乡计划体系的层级逻辑(1) 在计划区规模内,以战略性计划指引治理性计划。

城乡计划为满足精致化的空间治理目的,通过战略性计划的指引,使计划逐级深化,最终形成高精度的治理性计划。城乡计划体系中的法定计划分为两大类:一类是指导性的战略性计划,包罗都会总体计划、镇总体计划等。这类计划不直接作为计划治理实施的依据,而是通过制定生长战略、确定目的定位、提出计谋路径及明确建设要求等方式,将计划意图传导给下一层级计划。

另一类是实施性的治理性计划,主要为控制性详细计划和乡村计划等。这类计划是在上位计划的战略指引和控制要求下,通过更为详细的观察和研究,进一步深化上位计划,通过极为精致的红线坐标、控制指标和计划条文等,实现精准管控建设用地空间的目的。

(2)由于法理上的空间限制,缺乏市县全域层级的计划。城乡计划体系聚焦于计划区内部空间,计划区外围除4类地域以外,在法理上不掌握实际的管控手段,缺乏对非建设用地空间的治理;同时,针对计划区外的建设用地空间,都会总体计划仅依托于“城镇体系计划”这个引导性内容,不具备对计划区外乡镇的用地规模、城镇结构及生长偏向等方面的强制约束力。因此,整个城乡计划体系对市县全域层级的空间管控较弱,实际上是缺乏市县全域这一计划层级的(图2)。

图2 城乡计划体系的层级逻辑示意图注:蓝框内为面向治理的计划内容。2.土地使用计划体系的层级逻辑(1)自上而下的计划任务传导和自下而上的拼图完善。

建设用地、耕地等规模指标的控制和摆设是土地使用计划的重要任务,整个计划体系通过自上而下的任务剖析和指标传导来实现这一任务目的。土地使用计划体系层级从地级市层面向下,一般包罗市、县、乡镇3级。

在计划体例时,市级层面将指标任务剖析传导至各区县市,同时对中心城区规模(一般为市辖区规模) 举行详细结构;县级层面在吸收上一层级计划任务后,进一步将指标任务传导剖析至各街道乡镇,并对中心城区规模(一般为城关镇或街道行政区规模)举行详细结构;乡镇级层面临其辖域内的空间举行详细结构。各层级计划体例完成后,建设数据库,自下而上层层上报,最终形玉成域的完整拼图。(2) 自上而下层层治理,逐层深化。

在城乡计划体系中,只有最下层级的控制性详细计划、乡村计划等计划才气作为实施治理的依据。而在土地使用计划体系中,市县以下任意层级的计划都是直接用于计划治理的。在市县层面,中心城区的计划内容直接用于治理,中心城区的外围空间由细化后的下一层级计划举行治理;乡镇层级的计划则完全直接用于治理(图3)。

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图3 土地使用计划体系的层级逻辑示意图注:蓝框内为面向治理的计划内容。(三)两大计划体系在法式上的分异与协作1.计划调整法式的分异基于差别的任务目的和层级逻辑,两大计划体系均形成了一套与自身相适应的计划调整法式。

(1) 城乡计划:战略预留、精准计划——相对庞大的调整法式。城乡计划注重建设用地的生长需求,一般在计划体例时即对远期的战略空间举行了用地摆设,具有较大的空间冗余,故不需要通过频繁的计划调整应对生长变化;同时,城乡计划体系强调建设空间的精准管控,必须明确每一块建设用地的准确开发要求,计划内容具有较强的严肃性。因此,城乡计划的调整法式相对庞大:控制性详细计划调整需提出修改须要性论证陈诉并征求相关利害关系人的意见,经原审批机关同意后方可修改,若涉及总体计划的强制性内容,则需先修改总体计划;而总体计划调整的相关法式更为严苛,且仅有5 类情形可举行调整修改。(2) 土地使用计划:总量治理、底线控制——相对简朴的调整法式。

土地使用计划强调总量治理和底线控制,虽然对建设用地和耕地的规模控制刚性较强,对生态红线、基本农田等区域的空间控制刚性较强,但对用地结构的管控较为弹性;同时,为适应小比例尺、低精度⑩计划条件下的治理,用地结构调整法式相对简朴。在不突破有条件建设区的情况下,通过耕地的占补平衡、建设用地指标的空间腾挪等方式,土地使用计划允许举行用地结构调整;在实际治理中,此类调整一般通过年度打包上报与原审批机关同级的领土资源主管部门,其同意后才气调整。

2.计划治理法式的协作虽然两大计划体系在计划调整法式上差异庞大,但在详细的治理实践中,却又形成了较好的配合关系,服务于城乡建设治理。从外貌上看,城乡计划和土地使用计划因经常泛起空间上的结构冲突而被诟病,但事实上两者在实际的开发建设治理层面是纵向关系而非横向平行的关系。项目开发前期首先依据城乡计划,将项目红线反馈给土地使用计划,若红线突破建设用地规模但仍在有条件建设区内,则可通过农转用、耕地占补平衡等审批法式和计划手段实现用地结构调整。

若红线突破有条件建设区,则土地治理部门会凭据项目的重大水平决议是否上报举行计划修改;若无法修改,则会要求项目调整红线或另行选址。可以看到,在法式上城乡计划起到了指引开发建设的作用,而土地使用计划出于土地资源掩护的目的则起到了审核与配合的作用,即“城乡计划许可”在先、“建设用地审批”在后(图4)。

图4 两大计划体系在治理法式上的协作流程示意图(以都会计划区规模内的一般项目开发为例)二、城乡计划体系与土地使用计划体系的融合模式(一)计划体系任务目的的统一领土空间计划需要融合城乡计划与土地使用计划两大计划体系的任务目的。从空间规模上看,领土空间计划需要延续原土地使用计划对全域全要素的控制治理要求,原城乡计划体系针对“计划区”的管控规模需要向整个行政辖域拓展。从计划精度上看,为实现全域空间统一的计划治理,原城乡计划体系针对建设空间精致化的结构模式也需要笼罩全域空间,以实现对全域全空间的精准管控。

(二)计划体系层级逻辑的构开国土空间计划体系的层级逻辑既要延续原土地使用计划依托行政体系“自上而下计划任务传导”,以实现掩护耕地、集约用地和维护生态等方面的战略要求,也要遵循原城乡计划“战略性计划指引治理性计划”的层级逻辑框架,以实现计划意图和控制要求的最终管控落实。因此,两者联合之后的领土空间计划体系层级逻辑的构建一定是以行政体系为依托,自上而下,计划意图逐步明确、指标任务逐步剖析、用地结构逐步完善、空间定位逐步精准和控制要求逐步细化的历程,最终形成应用于精致化计划治理的详细计划。(三)计划体系相关法式的厘革一方面,领土空间计划作为一个以低增量、存量或减量为价值主导的计划,难以通过较大规模的建设用地结构来应对未来生长的不确定性,故一定要求计划调整法式相对轻便。

另一方面,领土空间计划既要求确保计划的精准性以直接指导开发建设,又要求计划调整法式的严肃性。因此,领土空间计划的调整法式,既要保证针对强制性控制和精致化治理内容的严肃性,也要为未来生长的不确定性提供相对便捷的调整空间。

在计划治理法式上,随着计划体系的融合和“一张图”计划的成形,原有“城乡计划许可+建设用地审批”的纵向治理法式也应走向统一。在用地治理层面,只要建设项目切合领土空间计划,即应视为同时满足计划许可条件和建设用地许可,这也与自然资源部正在推进的建设用地审批和城乡计划许可“多审合一”的革新偏向相一致。三、领土空间计划体例体系与内容建议基于上文分析,笔者建议领土空间计划体系应构建市县领土空间计划、片区领土空间计划和详细领土空间计划3个层级,这三个层级是对城乡计划和土地使用计划两大要系的“扬弃”与“融合”(表1):市县领土空间计划强调“管控底线、强化指引”,片区领土空间计划强调“落实结构、细化要求”,详细领土空间计划强调“精准落位、面向治理”。表1 两大计划体系与领土空间计划体系的各层级计划对比 (一)层级一:市县领土空间计划市县领土空间计划是本级政府对上位计划的区域生长要求、指标下达任务等方面的深化落实,在空间上对行政区域全域的开发与掩护做出的详细摆设,是指导片区计划体例的战略性计划,在内容深度上强调“大管控大结构”,既需要强调刚性的底线管控,也应注重对下位片区领土空间计划的指引与传导,偏重实施性。

在刚性管控方面,主要内容应包罗:①确定建设用地规模、耕地保有量等约束性指标;②确定生态掩护红线和永久基本农田的控制规模及精准的空间落位;③对中心城区和乡镇等集中建设区举行结构性的用地结构,并联合多方面、综合性的专题研究,划定城镇开发界限;④确定“三线”的治理、控制与调整规则等。在计划指引和传导方面,主要内容应包罗:①制定全域层面及各片区层面的生长目的和战略路径;②明确各片区的建设用地规模、耕地保有量等指标任务;③划定计划分区,提出各分区的管控要求;④确定区域性的重大基础设施结构、重要的公共服务设施结构、重要的控制廊道、重点掩护和开发工具等方面的内容,并制定各片区公共服务设施和基础设施的配建尺度。

我国行政治理体系有一定的地域差异,在计划治理层面存在“省管县”和“地管县”两种模式。在“省管县”模式下,县级单元可自行体例领土空间计划,报省一级审批;在“地管县”模式下,建议地级层面在体例计划时,所辖县级单元同时体例,再由地级层面统筹,确保在市县层面计划层级和计划深度的一致性。(二)层级二:片区领土空间计划片区领土空间计划需对片区内辖域空间的开发与掩护做出详细摆设,其计划内容既是对市县领土空间计划内容的落实与深化,同时也需为最终应用于治理的详细领土空间计划提出指引与要求。

片区的划分一般以行政界线为依托,可将联系精密、功效类似、战略相近的几个乡镇街道划分为一个片区,也可将单独的乡镇划为一个片区;片区领土空间计划的计划内容与深度与原都会总体计划的中心城区计划和原镇总体计划较为相近。片区领土空间计划的主要计划内容包罗:①深化完善市县计划确定的生长目的和战略路径;②深化完善用地结构,落实市县层面各种基础设施和公共服务设施的配建要求;③细化蓝线、绿线、黄线等管控规模和要求;④深化计划分区,细化管控要求;⑤划分详细领土空间计划体例单元,明确各单元的功效定位和建设用地规模、耕地保有量等指标任务。由于领土空间计划对于指标的严控,中心城区结构将面临较大的约束,需要通过一定的调整弹性来应对未来生长的不确定性。故笔者建议将中心城区计划内容从市县层级剥离出来,与乡镇计划统一纳入片区领土空间计划这一层级。

一方面,市县领土空间计划的审批内容只需要掌握“大管控大结构”,确定刚性控制线和指标落实即可,在用地结构上控制大结构,无需对中心城区和乡镇的详细用地结构做过多审查,以体现“谁体例、谁实施”“管什么、批什么”的原则,充实尊重地方的生长需求;另一方面,可使计划调整法式相对轻便,制止详细用地局部调整触及省级以致国家级的计划修改流程,使城乡建设更能应对指标约束下未来生长的不确定性。(三)层级三:详细领土空间计划在“多规合一”之后,详细领土空间计划将取代土地使用计划,成为领土空间用途管制的治理依据;同时,也将取代控制性详细计划和乡村计划,成为城乡建设项目计划许可和乡村建设计划许可的治理依据。

因此,详细领土空间计划在实际应用上,是全域领土空间用途管制、建设许可、开发掩护直接且唯一的法定依据;在计划内容上,则是对片区计划的深化和完善。详细领土空间计划的主要内容应包罗:①深化完善片区计划确定的功效定位;②在片区计划确定的建设用地规模、耕地保有量和设施配建等要求的基础上,深化用地结构,精准落位每块用舆图斑;③明确蓝线、绿线、黄线等详细控制线的规模;④确定地块的用途、开发强度、掩护与使用模式、控制指标等。

未来,详细领土空间计划的体例和调整历程将是土地用途确定与变换的历程。在农林等非建设用地的治理上,原有“耕地垦造”“土地复垦”“退耕还林”等将依据详细计划实现;在城乡开发建设上,笔者建议原有“城乡计划许可+建设用地审批”的纵向审批法式通过计划融合为一个法式。差别于原有控制性详细计划仅针对建设用地的计划体例规模,详细领土空间计划的体例规模将实现全域空间全笼罩,因此一定需要联合差别的空间特征或用途分区形成诸如城镇单元详细计划、田野单元详细计划及乡村单元详细计划等差别类型的详细计划,并制定差异化的体例方法和管控要求(表2)。

表2 领土空间计划体例体系的各层级内容四、结语全国各地的市县领土空间计划事情正在逐步开展。在浙江,安吉、桐乡和缙云等试点县市已进入实质计划体例阶段,但现在仍缺乏明确的体例技术规范指引,计划的审批内容和审批法式亦尚未明确,处于“边体例、边探索”的阶段。未来,领土空间计划的体例体系、法理职位与监视实施等详细内容一定需要通过完善的法例政策体系和技术尺度体系来明确,以实现领土空间治理目的。笔者在实际到场领土空间计划体例历程中,联合相关政策和相关研究的思考和得出的结论,希望能为现在市县领土空间计划的体例、以后领土空间计划体系的法例政策和技术尺度的制定提供有益思路。

文章作者:蔡 健,浙江省城乡计划设计研究院计划三分院院长陈 巍,浙江省城乡计划设计研究院刘维超,浙江省城乡计划设计研究院计划三分院副院长丁兰馨,浙江省城乡计划设计研究院工程师。


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